【建设教育强国·教育笔谈】
作者：褚宏启（北京师范大学中国教育与社会发展研究院教授、中国教育发展战略学会副会长）
“十五五”时期是基础教育改革与发展的关键时期。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确要求“推动基础教育扩优提质，统筹义务教育优质均衡发展、学前教育优质普惠发展，扩大普通高中办学资源，办好特殊教育、专门教育”。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》提出，全面构建“公平优质的基础教育体系”。我国基础教育包括学前教育、小学教育、初中教育和普通高中教育四个学段，其中，小学和初中教育为九年义务教育。与过去只是强调义务教育优质均衡发展（公平优质发展）不同，在“十五五”期间、在教育强国建设背景下，学前教育、普通高中教育也要实现公平优质发展，基础教育要实现各学段的整体优化，这在我国基础教育发展史上是一个具有战略意义的重要转折。
基础教育发展成就显著 但任重而道远
我国基础教育普及历程经历了“先小学教育后初中教育，再到学前和高中教育”的推进路径。1984年，我国基本普及小学教育；2000年基本普及九年义务教育，2011年全面普及义务教育。随着2012年开启义务教育基本均衡督导评估，义务教育进入均衡发展阶段。2021年全国所有区县通过县域义务教育基本均衡验收，义务教育转向“优质均衡”发展新阶段。2010年中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，要求坚持教育的公益性和普惠性，推动基础教育特别是学前教育向公益性回归，学前教育和高中教育发展进入快车道。截至2024年，我国学前教育毛入园率和高中毛入学率均达到92%，学前教育和高中教育实现了基本普及，为基础教育全面协调发展奠定了坚实基础。
贵州省黄平县新州镇第二小学学生在攀岩。新华社发
普及水平的提高意味着教育机会的增长和教育公平水平的提升，但普及主要解决的是“有学上”的问题，在这一基础逐步夯实后，“上好学”的优质发展要求就成为主要矛盾。与此同时，人民群众对于公平优质教育的诉求已不仅限于义务教育阶段，更日益延伸至学前教育和普通高中教育阶段。涵盖所有学段的基础教育公平优质发展，成为“办好人民满意的教育”的必答题。
当前，外部环境也对基础教育各学段的公平优质发展、系统优化提出了更高要求。在全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标的伟大征程中，教育具有基础性、战略性地位，基础教育更是基础的基础。在教育强国建设中，高等教育是龙头，但只靠义务教育优质均衡发展不足以完全夯实基础教育的基点，也难以有力支撑高等教育这个龙头，只有推动基础教育各学段整体水平的提升，才能助力高等教育这个龙头抬得更高。与此同时，我国总人口已进入负增长阶段，加快推动人口红利向人才红利转变成为当务之急。基础教育各学段的公平优质发展，正是加快塑造和充分释放人才红利的关键环节。展望未来，基础教育迈向更高水平的公平与优质发展，依然任重道远。
树立新的基础教育发展“公平、优质”观
全面推进基础教育公平优质发展，要树立新观念，把公平与优质作为基础教育发展的共同目标。
树立“新优质观”。当前，学前教育仍存在“小学化”现象，一些中小学尚未摆脱唯分数、唯升学导向，导致受教育者学业负担加重和片面发展。推进基础教育优质发展、为学生一生幸福奠基，就要落实立德树人根本任务，促进学生全面发展。各学段都要树立“新优质观”，保持培养目标的一致性与贯通性，从“培养会考试的人”转向“培养会创新的人”，从“分数挂帅”转向“创新为王”。具体而言，就是在全面发展的基础上，重点培养受教育者的创新能力、批判性思维、交流能力、合作能力、自主发展素养、数字化素养等核心素养。特别要加强学生创新能力这一“核心素养的核心”的培养，积极落实“沃土计划”和“脱颖计划”，完善基础教育阶段拔尖创新人才的早期发现与早期培养机制。
树立“新公平观”。在平等性公平与补偿性公平的基础上，重点推进差异性公平。我们要继续坚持教育机会的平等性公平，保证社会成员有平等的教育参与机会，推进平等性公平的主要责任在政府，教育供给侧改革是关键，核心要求是区域间、城乡间、校（园）际的教育均衡发展、缩小差距。我们要在补偿性公平上加大工作力度，对社会经济地位处境不利的受教育者予以补偿，进一步改进对家庭经济困难学生的资助，提高资助精准度。我们还要推进差异性公平，根据受教育者的先天禀赋与身心条件差异，提供差别化教育，要有序有效推进小班化教学，以因材施教满足每个学生的差异化需求，要花大力气办好特殊教育、专门教育。
做好顶层设计，整体持续推进
基础教育的公平优质发展，是一项系统工程，需要做好顶层设计，兼顾各个学段的共性与个性，整体持续推进。
新华社发
优化结构布局。要在各学段大力扩优，增加更多的优质教育机会，缩小区域间、城乡间、校（园）际教育差距，重点扩大普惠性学前教育资源，推进义务教育阶段新优质学校建设，以“县中振兴”为支点持续扩大优质普通高中教育资源总量。要做好幼小衔接、小初衔接、初高衔接、高中大学衔接等学段间有机衔接，避免学前教育小学化，严禁提前教授小学课程，禁止高中向初中、初中向小学提前“掐尖”，维护基础教育良好生态。要在学段间做好动态调整，建立健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制，对基础教育阶段的学位供给与资源配置进行跨学段、跨地域、长时段的统筹规划，实现基础教育的整体优化。
改进育人模式。要开足开齐课程，优化课程内容结构，增强课程内容与核心素养的契合性、匹配度，增强课程的综合性与实践性，培育学生的核心素养尤其是创新能力。要统筹推进“双减”和教育教学质量提升，严控学科类培训，规范非学科类培训，压减重复性作业，减少日常考试测试频次。要改进教学方式，把学生从“满堂灌”、死记硬背、题海战术等传统教学方式中解放出来，运用启发式、探究式、参与式、讨论式教学，用足用好项目化学习、跨学科主题学习、综合实践活动等教学形式。
改革管理方式。要建立“市县结合”的基础教育管理体制，明确市县行政责任，统筹协调区域内优质教育资源，补齐财政薄弱区县教育短板，加强教师市域内跨学段动态调整和余缺调配，缩小区县间、城乡间、校际教育差距。要围绕对学校管得太多、干扰太多、激励不够、保障不够等突出问题，深化体制机制改革，着力破解影响和制约中小学办学活力的困难和问题，释放学校办学活力，落实学校办学自主权。要完善学校内部治理结构，扩大教师、学生和家长的民主参与，让不同利益主体充分表达利益诉求，促进学校管理决策科学化。要重点关注特殊群体的利益表达与利益实现，给他们更多的知情权、参与权、监督权。
完善保障机制。在人力资源保障方面，要优化各级各类学校师生配比，统筹做好寄宿制学校、公办幼儿园教职工编制配备，同时健全职前职后一体化的教师教育体系，改进职前职后教师教育的课程内容与教学方式，增强培训针对性与实效性，重点提高教师落实新课标、培育学生核心素养、因材施教的能力。在财力资源保障方面，各级政府要加大财政投入力度，强化对基础教育的投入责任，提高教育财政保障水平，完善转移支付制度，经费支出更多向落后地区、农村地区、薄弱学校、特殊群体倾斜，更多向教育教学活动倾斜、向教师专业发展倾斜，尤其是向拔尖创新人才培养倾斜。在加强数字化赋能方面，要充分运用数字技术促进人才培养个性化，探索数字赋能大规模因材施教、创新性教学的有效途径，主动适应学习方式变革，推进信息技术赋能考试评价改革，同时以数字化赋能提升教育治理水平，推动学籍管理、课后服务、控辍保学、教师管理、集团化办学、学区化管理、教联体协同等子系统全面建设与实际应用。
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